今年3月，特朗普政府以参与贩毒、支持恐怖主义和腐败为由，向美国法院提起针对马杜罗总统以及多名委内瑞拉政府官员的刑事指控。特朗普政府上任以来频频推出针对委内瑞拉的制裁措施，其内容主要涉及石油贸易和金融，以及马杜罗政府高官和军队高级将领。这些制裁措施是特朗普政府“极限施压”战略的组成部分，其意图是逼迫马杜罗总统下台、实现委内瑞拉的政权更迭。目前，委内瑞拉正处于极为不利的内外形势之中，马杜罗政府在应对美国制裁压力的过程中将面对前所未有的挑战。

2020年3月12日，委内瑞拉总统马杜罗宣布，自15日起暂停所有来自欧洲和哥伦比亚的航班，并要求美国立即取消对委制裁。

制裁逐步升级

委美关系在20世纪90年代末开始跌入低谷。2010年以来，两国一直没有互派大使。2019年，在特朗普政府承认瓜伊多为委内瑞拉“临时总统”之后，马杜罗政府宣布与美国断交。

从小布什政府到奥巴马政府，再到特朗普政府，美国不断采取单边制裁向委内瑞拉施加压力。2006年，小布什政府指责委内瑞拉未能在国际反恐行动中采取有效措施，因而对该国实行武器禁运。2008年，奥巴马政府以委内瑞拉资助恐怖主义组织为由，对一批曾在查韦斯政府担任官职的委内瑞拉公民进行制裁。

时至2014年，美国提升了对委内瑞拉的制裁力度。美方声称马杜罗政府侵犯人权、残酷镇压了当年爆发的反政府抗议活动。同年12月，美国国会通过制裁委内瑞拉法案，授权奥巴马总统停止向那些滥用权力、侵犯人权的马杜罗政府官员和军人发放入境美国的签证，并冻结他们在美国的个人资产。此后，奥巴马政府每年都要制裁一批马杜罗政府官员和委内瑞拉军队将领。奥巴马总统还在2015年签署一项行政令，把委内瑞拉列为美国国家安全的“特殊威胁”。

特朗普政府上台后，更是全面升级对委内瑞拉的制裁力度。2017年至2019年，特朗普政府以委方有人参与贩毒、洗钱、支持恐怖主义为名，先后实施30轮制裁，制裁对象涉及大约200个委内瑞拉人员与实体。被制裁的人员主要是马杜罗政府的现任及前任高级官员（包括马杜罗总统）、高级军官和情报官员，被制裁的实体包括委内瑞拉石油公司、委内瑞拉中央银行和委内瑞拉经济社会发展银行。此外，特朗普政府还强化了对委内瑞拉的金融和贸易制裁：禁止美国企业投资委内瑞拉企业，禁止美国金融机构参与委内瑞拉发行新债券和股权的相关交易；禁止美国公民个人和实体参与委内瑞拉“石油币”交易和黄金交易；禁止美国公民个人和实体与委内瑞拉石油公司进行贸易。

2019年8月5日，特朗普总统签署行政令，冻结委内瑞拉在美国的全部资产，惩罚那些继续与委内瑞拉保持业务往来的企业。这是美国在1988年冻结巴拿马诺列加政府在美资产之后，再次对一个西半球国家实施此类制裁。这也是迄今为止美国对委内瑞拉采取的最严厉制裁措施。

采取“极限施压”策略

特朗普政府自上台以来，在对拉美政策上保持出击态势，一方面强行调整现有的经贸合作安排，另一方面以各种制裁措施打压所谓的“暴政国家”——委内瑞拉、古巴和尼加拉瓜。在2020年大选即将到来之际，特朗普政府利用一切有利条件，对委内瑞拉施加压力，旨在希望委内瑞拉政局向着有利于己的方向转变，以提振选情。

特朗普政府对委内瑞拉实施的石油贸易制裁是其强化对委制裁最关键一步。这一制裁使委内瑞拉在石油生产和出口方面陷入困境：不仅原油生产和运输能力受到损害，还失去了来自美国的石油现金流，汽柴油供应出现严重的短缺。

而对委实施的一揽子贸易、金融、人员和实体制裁则是“极限施压”的组成部分。在这一策略的指导下，特朗普政府在政治上支持瓜伊多，不断以污名化手段打压马杜罗政府；对马杜罗高官和军队将领进行制裁，以便分化瓦解委内瑞拉政府和军队；在西半球范围内孤立委内瑞拉，不断在美洲国家组织发起谴责该国的投票表决。特朗普政府还屡屡做出武力恫吓，在4月初宣布将与22个伙伴国举行大规模禁毒演习，并为此在加勒比海和东太平洋部署大量军舰、侦察机和特种部队，而部分演习实际上就在委内瑞拉领海附近举行。

在“极限施压”策略的基础上，特朗普政府在今年3月还拿出一个“软”招，也就是名为“委内瑞拉民主过渡框架”的政治方案，试图迫使马杜罗政府接受一条“连续性的退出路径”。这份提案主张：马杜罗必须辞去总统职务；委内瑞拉国会选举产生一个得到多数政治力量认可的过渡政府，由其执政至大选举行和新政府成立；大选将在6至12个月内举行。美方强调，对委制裁措施将一直有效，直至马杜罗政府同意接受政治过渡方案。

政局将如何演化

特朗普政府强化对委制裁举措建立在对时机的精心选择之上。目前，委内瑞拉面对着近20年最复杂的内外形势。

第一，经济危机日趋严重。2019年，委内瑞拉国内生产总值增长率为-23%。这意味着该国经济已经连续六年处于负增长。联合国拉美经委会估计，2013年至2018年，该国国内生产总值累计下降47.8%。

第二，政治分化加剧。2019年1月，马杜罗开启第二个总统任期（2019-2025）；与此同时，瓜伊多自立为“临时总统”，并得到美国以及一些拉美和欧盟国家的承认。瓜伊多及其支持者还发起挑战马杜罗政府合法性的抗议和破坏活动，鼓动军人作乱，委内瑞拉政局一度呈现极不稳定的状态。

第三，新冠疫情更加恶化了委国内局势。马杜罗政府在2020年3月13日宣布全国进入警戒状态，以便应对疫情。目前，委内瑞拉的基础设施和物资供应都存在严重的不足。由于旱情严重，全国最大水电站——古里水电站无法正常运转，医院普遍存在严重的停电现象。经济形势恶化使食品进口数量下降，而汽油短缺使政府无法有效地分配食品。普通民众不得不外出寻找食物，因而难以进行自我隔离。

第四，地区外交压力加大。随着拉美地区政治格局整体“向右转”，马杜罗政府面对越来越多来自本地区国家的敌意。2019年以来，萨尔瓦多布克尔政府、玻利维亚阿涅斯政府和危地马拉贾马太政府都在成立之初宣布，承认瓜伊多为委内瑞拉合法领导人。在地区多边合作方面，当年由委内瑞拉推动成立的南美国家联盟已经解体；而2019年成立的南美进步论坛成为一个由右派和中右派执政国家组成的地区集团，委内瑞拉被排除在外。

而就整体而言，对马杜罗政府最突出的制约因素还是石油业的持续衰落。由于长期投入不足，委内瑞拉的原油产量在近年持续下降。欧佩克数据显示，该国原油产量在2019年第三季度已经降至71.4万桶/日；石油出口额已经从2014年的717.31亿美元萎缩至2018年的346.74亿美元。

2020年，委内瑞拉的石油生产和出口环境将进一步恶化：外国企业担心受到制裁，不得不停止在委内瑞拉的石油生产活动；国际油价大跌和美国的制裁使委内瑞拉的石油出口盈利空间大幅萎缩；由于未能如期归还债务和政治原因，国际货币基金组织、美洲开发银行等国际金融机构已暂停对委内瑞拉发放新贷款。对委内瑞拉而言，石油收入的进一步下滑是大概率事件，而这一收入是其最重要出口收入和财政收入来源。因此，马杜罗政府的经济基础将进一步受到削弱。

虽然既有经验表明，马杜罗政府不会轻易屈服于美国的制裁压力。但是，近年来委内瑞拉所面临的复杂内外形势已使马杜罗政府相当脆弱，它能否应对美国制裁带来的挑战越来越成为一个巨大的未知数。

【作者为中国社科院拉丁美洲研究所中美洲和加勒比研究中心秘书长，本文刊登在《世界知识》2020年第9期，授权察网发布】