我国土地资源管理利用的现状及初步思考--橘子洲头

我国土地资源管理利用的现状及初步思考

作者：杨战

从土地的功能上讲，大而言之就是它的生产、生活和生态的功能。土地使用的理想状态就是地尽其力，各展其能。也就是党的十八大报告指出和描绘的:生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀。从土地的价值上讲，民间有“靠山吃山，靠水吃水”的说法，可见土地中有民生；民间还有一种说法，那就是“一寸土地十万兵”，也就是说历代王朝的更替都伴随着土地的权属变化和地盘的争夺，这种争夺必然伴随着流血牺牲，可见土地中有鲜血；从中国历史上把土地作为管理客体和管理对象的各种土地制度，如阡陌制，一条鞭法，耕者有其田，打土豪分田地，联产承包制等制度中，我们可能看见社会文明进步的身影和脚步，也就是说土地中还有文明。一言以蔽之，用马克思话来讲，那就是：土地是一切生产和一切存在的源泉（马恩选集，人民出版社，第二卷，109页）。

一、我国土地管理和使用的现状

土地中蕴含着许多权利，有国家主权（国旗所立之处）、所有权（宪法规定的国家所有和集体所有）、使用权（国有土地使用权证）。自1987年深圳响起土地使用权拍卖“第一锤”起，土地就作为生产要素名正言顺地进入了市场，与房产市场、资本市场、劳动力市场、技术市场一道汇入了商品经济和市场经济的洪流之中。事实上，涉及土地的一切经济行为、行政行为、军事行为都是围绕以上三种权利而展开的。

总督察在部署2019年耕地保护督察任务的时候，明确要求通过本次督察“看动态、看问题、看趋势、看变化”。司马迁在《史记》中告诉我们，天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往。这种纷纷攘攘的场面也在当今土地使用和市场交易中表现出来了，主要表现是以下“五种博弈”：

一是城市与乡村在博弈。这二者在争什么？争的是地盘。随着我们国家工业化、城镇化的快速发展。中国的特大城市、大城市、中小城市均在土地快速城市化的过程中得到突飞猛进的发展，中国的城市面貌日新月异，有些外国人形象地说，中国的许多城市更像是一个大工厂和大工地，几乎到处都在施工，到处都有塔吊和忙碌的施工场面。黄奇帆同志任重庆市市长的时候，曾经说过：重庆市的地图，几乎一个月就要更新一次，否则根本就不能正常研究工作。苏州也是一样，有资料显示：解放初期苏州市建成区面积19.2平方公里，2007年建成区面积228.5平方公里，2017年建成区面积是473.33平方公里。是解放初期24.65倍，是十年前（2007年）的2.07倍。再以武汉为例，2003年武汉市的建成区面积是216.22平方公里，到2017年其建成区面积是628.11平方公里，是14年前的2.9倍。

二是地方与中央在博弈。中国的土地市场有两个，即一级市场和二级市场。二级市场是真正意义上的土地市场。而一级市场是由政府垄断和控制的。在一级市场上，土地要素投放的数量、区位、规模和时序，均由政府来控制。在一级市场的争夺中，地方政府更积极、更主动，因为投放市场的计划指标往往就是他们许多政绩的来源，也就是说，没有土地或土地计划指标，地方政府的政绩和项目都“无法立足”，很多建设项目就会处于违法违规占地或边报边用的状态。这样省级政府与中央政府、市县政府与省级政府的博弈也主要表现在土地计划指标的争夺上。从下级政府的角度讲，争来的土地，即使供不出去或者闲置下来，那也要争。因为争的是“发展权”。

三是工业与农业在博弈。表现是各级各类工业开发区在与农业农民争地，特别是争远郊和近郊的农业用地。众所周知，农业是弱质产业，农业资本与工商资本相比自然呈弱势，所以这种争夺的结果就毫无悬念了。这种争夺的“冰山一角”是工业开发区内部存在的批而未供土地、供而未用土地和用而未尽土地。这种争夺的结果有二：其一是直接导致农用地特别是优质耕地的减少。其二是间接导致了林地、草地、湿地等生态用地的减少。

四是建设用地和农用地与未利用地在博弈。从全国范围看，建设用地不足就挤占耕地，耕地不足就挤占生态用地（含未利用地），这种态势多年来并没有根本改变。这是土地利用效益显化和利益驱动的必然结果。

五是耕地与林地在博弈。在地类划分上，耕地与林地同属于农用地大类。但是耕地管理与林地管理却分属于两个部门和两套管理体系，至少在“多规合一”之前是这样。这两套管理体系也各不相同，虽然都“守土有责”地履行职责，也一直在政策上和面积上“打架”，要么是耕地在悄悄地侵占林地，要么就是退耕还林，甚至是已经上图入库的永久基本农田都列入了退耕范围。公说公有理，婆说婆有理。

二、原因分析

恩格斯说：“人们创造历史的活动,如同无数力的平行四边形而形成的一种总的合力”。从这个意义上来分析和观察我国土地资源管理和利用中各种“力”的强弱，就更接近事物的本质和本真。

在领会中央精神上，还有层层递减的现象。十八届三中全会的《决定》擎画了我国未来改革发展的宏伟蓝图，它是新时代中国共产党人的进军号角，是如何全面深化改革（“四个全面”战略布局之一）的纲领性文献，其中就包括“两统一职责”的行使，并早在2013年透露出今天自然资源管理体制整合和重构的重大信号。《决定》明确规定：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”这些规定，多多少少已经让那些敏感的人们嗅到了“多规合一”的政策源头。但是无论是条条（各级自然资源管理部门）方面，还是块块（各级党委政府）方面，在学习贯彻落实等环节上还有不深、不透、不具体的地方，更有思想认识上的层层递减的现象，甚至还有个别地方或个别人在等待观望或是不知措施。说得再尖刻一点，有些人连应该用什么样的地类对应“生产用地”，用什么样的地类对应“生态用地”，还没有完全搞清楚。

在发展理念上，还有一个新旧转换的漫长过程。有什么样的执政理念，就会有什么样的执政行为。党的十八届五中全会郑重提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念。新发展理念是党中央根据我国的发展阶段和资源禀赋与时俱进地提出来的，其要义在于摆脱过去经济社会发展的传统模式和路径依赖。自然资源的硬约束已经多次为我们敲响了警钟。靠拼资源、靠硬投入的粗放发展模式已经难以为继。虽然我们不同部门都在节能降耗（能耗、水耗、地耗）方面出台了相应的文件，但是政策转化为行动还需要一个漫长的过程。建设用地的数量某种意义上代表着金山银山的多寡，而生态用地的数量则代表着绿水青山的价值。在某些地方或经济发展的某个阶段，人们对金山银山的渴望要胜过对绿水青山的追求，这也是那个地方不能摆脱传统发展模式的根本原因。

在对经济规律和自然规律的认识上，还存在忽视自然规律的现象。经济社会发展要尊重经济规律和价值规律，而建设生态文明则必须尊重自然规律，否则就会遭到自然界的报复。我们不能“过分陶醉于人类对自然界的胜利”，因为自然界一旦“发怒”，就会把人类的文明成果（如城市文明、工业文明、农耕文明）化为乌有。习近平总书记多次指出，山水林田湖草是生命共同体，人与自然是和谐共生的关系，这些高瞻远瞩的思想提示我们，人类绝不能顾此失彼更不能唯我独尊、为所欲为。人类的行为，一旦忽视自然规律，就会弄出“人有多大胆，地有多大产”笑话。以年均400mm降水量为例，年均降水量400mm以下的草场是不适宜开垦为耕地的，即使垦了，也不会持久。这是气象学的基本常识。随之而来的问题是,宜林则林、宜草则草的意见由哪个部门判定最权威，那应该是气象部门，或者是依据多年的气象数据来判定，这才是科学决策、民主决策的原则和方法。

在发展重点上，还没有走出重城轻乡、重工轻农的旧有范式。中国的社会有一个“城乡二元”结构，同时也存在着一个经济社会发展的“沿海——次沿海——中西部”的梯度转移结构。“城乡二元”体现在我们的发展理念上就是重城市、轻农村。这一理念（政绩观）不仅在教育、医疗等领域有所体现，在基础设施建设、土地指标分配甚至在干部管理使用上都有体现。尽管我们围绕“工业反哺农业、城市支持农村”出台过许多政策措施，但改革开放40多年的实践证明，中国城市变化和进步要比中国农村的变化和进步大得多。而“沿海——次沿海——中西部”的梯度结构告诉我们，中国距离城乡一体、城乡统筹的目标要求，还有很长、很远和很艰难的路要走。

在占补平衡上，我们还没有找到更好的替代办法。中国的十八亿亩耕地保护红线，是按人均1亩地、人口峰值18亿人而设定出来的。目前的占补平衡制度、建设用地增减挂钩制度乃至补充耕地承诺制度，都可以视为我国最严格的耕地保护制度的子系统。但这些子系统制度在“保发展”“保耕地”两种发展目标的博弈之中，并没有得到不折不扣的执行。从各地耕地保护和永久基本农田划定的实践看，我们的土地管理尚没有走出“建设用地不足就挤占耕地、耕地不足就挤占生态用地”的老套路。对于目前占补平衡中存在的问题，总书记曾经用“狸猫换太子”“占近补远、占优补劣、占水田补旱地”来描述和委婉地批评，除此之外，还有一个隐含的问题，那就是“占甲补乙”。用农民的话就是占了“张三”的地，用“李四”的地来补。这个占补的要害在于不仅存在优劣、远近、水旱的变化，而且存在责任心的变化。也就是说“乙”种地的责任心与“甲”相比是大打折扣的，补充耕地存在撂荒，大部分与此有关。有学者认为，实施耕地表土剥离再利用是一个不错的出路，因为保表土就是保耕地。可是我们还没有从表土循环利用的角度给予足够的重视，无论是理念上，还是行动上。

三、对策思考

有问题解决问题，有矛盾则直面矛盾。这是我们中国共产党人对待工作的一贯态度。市场经济并不否定竞争，但反对竞争无序和竞争失范。它天然地要求市场要素和商品交换必须在一定的市场平台和市场规则内进行。仅就土地资源管理而言，当务之急是做好以下几项工作：

（一）抓中央精神的宣传贯彻，增加全系统贯彻执行的系统性自觉性主动性。总督察、副总督察一再告诫我们要掌握中央精神，站稳国家立场。那么中央精神怎么掌握？总督察、副总督察已经给我们做出了榜样，那就是必须原原本本地学，反反复复地学，笃信笃行地学。告别一提土地资源管理就是建设用地和耕地管理的固有思维，而是要形成山水林田湖草生命共同体的“大国土”概念。心中要想着已利用的土地怎么管理，也要想着未利用的土地怎么治理；心中要想着耕地、建设用地怎么管理，也要想着林地、草地、湿地、水面怎么治理。心中想着城市建设要有足够的建设用地作支撑，粮食安全要有足够的耕地、园田地作支撑，也要想着生态文明要有足够的生态用地来支撑，这才是我们应有的思维方式。与此同时，同步调动本系统宣传机构的作用，加大政策宣传力度，减少地方在政策掌握和执行上的温差、落差和偏差，全面增强党员干部的看齐意识和大局意识，提高与中央政策保持一致的同步思维、系统思维、底线思维、创新思维能力。

（二）抓“三线”划定的逐级落实，切实发挥国土空间规划的龙头管控作用。从目前的工作进展情况看，自然资源部《省级国土空间规划编制指南》已下发到各省。动作快的省份已经进入实操和实战阶段，有的省份甚至已经拿出了初步的成果。这说明全国各地正面临新旧规划的交替期。“多规合一”的目的就是解决过去政出多门、五龙治水的问题，就是要尽快结束原有各类规划打架问题，原有各类规划的图斑和面积重叠的问题，从而进一步明确城镇空间、农业空间、生态空间，为各类开发建设、生产经营活动提供平台、边界和依据，让各类市场主体在规定区域内“跳舞”，而不是越界“开采”、越界“砍伐”、越界“开垦”、越界“造城”。

不顾自然规律和地理环境约束，不顾客观条件，不顾耕地后备资源，一味地扩大或划定某一地类面积和数据的行为是不可取的。确切地讲，基本农田的划定、草地的划定、林地的划定，都要按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则进行。新一轮的“多规合一”一定要注入科学元素，要更加注重自然规律。比如400mm等降水量线要受到格外的重视，因为在气象学意义上它是我国重要的地理分界线，是半干旱区与半湿润区的分界线，是农业与畜牧业的分界线，是农耕文明与游牧文明的分界线。如果我们人为地把不适于开垦的草地变成了耕地，或是规划成了耕地，那么这样的耕地是不会持久的，因为大自然用年均降水量规定了它的耕地属性或草地属性。

“三线”划定是避免前文所陈列的“五种博弈”行为的法宝，是禁止因各种博弈而导致的越红线发展等无序行为的“紧箍咒”，是严格落实用途管制并行使“两统一”职责的尚方宝剑。从这个意义上讲，规划编制与用途管制，是一个硬币的两个方面。规划编好了，各种功能区在图斑和坐标上固定下来了，各种市场主体和利益主体在各自的功能区和规划区范围内活动，这正是市场经济所要的“又有规则又有自由”的场面。正如小鸟在笼中跳舞和歌唱一样，自由而有约束。

即使在自然资源管理系统内部也要尽快结束原土地规划使用的地类（分区）与地籍调查使用的地类不一致的问题，这些问题不解决，“多规合一”就不会达到理想的效果。

（三）抓节约集约的强力贯彻，全力扼制土地资源粗放浪费的势头。前文讲过土地中有民生、土地中有鲜血、土地中有文明。无论从哪个角度讲，我们都应该万分珍惜和合理利用每一寸土地。过去讲面积和地类是一个“二维”的概念，今后讲节约集约则一定是一个立体的“三维”的概念。节约集约是在一定的边界内完成的。有了边界意识，人们才会进一步想到节约和集约。我们的祖先已经够伟大的了，给我们打下了960万平方公里的陆地基业，按照胡焕庸线的划定，至少也有280-300万平方公里的土地适宜于高密度、高强度的开发建设。如果再像以往那样大踏步地开发，我们实际上就是在理直气壮地“吃祖宗饭，砸子孙碗”。对此党中央一再强调：发展是硬道理，节约是大战略。怎样把号召变为行动呢？具体的思路和对策是,在生态用地上坚持自然恢复为主的方针，适当地加以人工干预(如退耕还林、还湖、还草)；在农业生产领域，要坚持间种套种和循环利用，切实保护被各种建设占用的耕地表土层，并且要使所有的中国人都切记——“毁掉自己土壤的国家，最终会毁掉自己”；在城市规划圈内，尽量减少批而未供、供而未用、用而未尽的土地，尽力扼制脱离产业依托、脱离人口吸纳能力、无视资源环境承载力而无限扩张、无限膨胀的人造“空城、鬼城、荒城”现象，全力降低单位GDP的地耗。在具体操作上，可以按照“沿海——次沿海——中西部”三类地区，分别制定不同的“降地耗”标准。切实把我国人均城镇工矿用地149平方米、人均村庄建设用地317平方米的现状数据降下来，并逐步降到国家规定的标准。

这是一种倒逼机制，也是一种必然选择。

（四）重视市场作用，也要发挥政府作用。市场是看不见的手，因为有利益驱动。政府是看得见的手，必须有政策驱动。顺应市场经济的正效应，扼制市场经济的负效应，必须要有政策的逆市场驱动，否则就是政府无为。从地类变化和地类管理的大体流程上看，林业、草地、湿地等生态用地好比河流的上游，耕地、园田地好比河流的中游，建设用地则好比河流的下游。土地的河水从上游，流到中游再流到下游是一个自然的漫长的流淌过程，这是利益驱动的必然结果。相反，进行矿山治理、生态修复、实施退耕还林还湖还草等则是逆流而上的过程，它必须由政策驱动才能完成。过度任由利益驱动，可能会使我们暂时地得到一些利益，如土地出让金的增加、财政收入的增加、市容市貌的改观，但从长远看，如果没有政策的逆向驱动，我们的建设用地就会无休止扩大下去。那将是城市化的灾难。

（五）抓督察监督和执法监督，确保政策落实落地。督察机构立足于地方，受命于中央。上接天线，下接地气。其使命基于贯彻落实党中央、国务院制定的关于自然资源管理和利用的各项方针政策，其核心就在横向上“三严”制度和纵向上的“三严”方针。我们都知道“三个最严格”,就是最严格的耕地保护制度，最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度。这“三个最严格”恰好涵盖和指向了农业生产用地，生态用地和城乡居民的生活用地。纵向上的“三严”方针是：源头严防，过程严管，后果严惩。落实“严防”就是要做到宣讲到位、预警到位、巡察手段到位；落实“严管”就是利用好各种手段发现数据不实（甚至数据造假）、审批把关不严、查处不力等问题，并督促其处理到位整改到位；落实“严惩”就是对重大典型问题（如秦岭违建别墅案件，牡丹江的曹园案件）开展移交移送，彰显督察和执法利剑。“严防”应在体现在巡察环节，“严管”应体现在督察（含执法）环节，“严惩”应该在体现监察环节（各级纪检监督机关）。各个环节要全链条配合，并全程有舆论监督和政务公开作保证。跳出“历史周期率”的办法就是政府受人民监督，这样才能切实加大工作力度，防止有令不行、有禁不止，也才能无愧于为国督察这一神圣而庄严的使命。